Interkommunal zum Erfolg – Regionales Flächenmanagement im Westmünsterland

von Mathias Raabe

 

Die Reduzierung des deutschlandweiten Flächenverbrauchs auf 30 ha pro Tag bis 2020 ist seit Verabschiedung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie im Jahr 2002 politisch gesetztes Ziel. Im Zeitraum 2009 bis 2012 betrug die tägliche Neuinanspruchnahme allerdings immer noch etwa 74 ha, so dass das 30 ha-Ziel nicht erreicht werden wird (BBSR 2014). Auch in Westfalen wird mit 10 ha pro Tag deutlich mehr Fläche in Anspruch genommen als politisch anvisiert (Stand 2011; s. Beitrag Rohleder) – mit allen ökonomischen und ökologischen Folgen wie etwa dem Verlust landwirtschaftlicher Produktionsflächen (s. Beitrag Rohleder), der zunehmenden Landschaftszerschneidung, innerörtlichen Funktionsverlusten und hohen Infrastrukturfolgekosten.

Rechtliche Vorgaben und instrumentelle Ansätze

Das Ziel eines reduzierten Flächenverbrauchs ist politisch und rechtlich fest verankert. Sowohl im Raumordnungsrecht als auch insbesondere im Bauplanungsrecht wird vorgeschrieben, mit Fläche sparsam umzugehen und die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung voranzutreiben. Innenentwicklung bedeutet, vorrangig innerörtliche Potenziale auszunutzen (Baulücken, Brachflächen, Nachverdichtungsflächen etc.) anstelle der Ausweisung neuer Baugebiete im Außenbereich. Perspektivisch bestehen Überlegungen, in Anlehnung an den Treibhausgasemissionshandel auch einen Zertifikate-basierten Flächenhandel einzuführen (www.flaechenhandel.de). Wenn eine Kommune bisher ungenutzte Flächen im Außenbereich bebauen möchte, muss sie eine entsprechende Menge an Zertifikaten aufbringen. Für Innenentwicklungsvorhaben sind hingegen keine Zertifikate erforderlich. Da die Zertifikate zwischen den Kommunen frei handelbar sind, erhofft man sich deutliche Impulse für mehr Innenentwicklung, indem die Erlöse verkaufter Zertifikate für Maßnahmen der Innenentwicklung eingesetzt werden.

Kommunales Flächenmanagement

Unabhängig von landespolitischen Zielsetzungen und der diskutierten Einführung eines Flächenhandels steht fest, dass der Flächenverbrauch in erster Linie auf Ebene der Kommunen durch eine Flächen sparende Baulandpolitik und ein nachhaltiges Flächenmanagement reduziert werden kann. Hierzu sind in den vergangenen Jahren zahlreiche instrumentelle Ansätze entwickelt worden (v.a. im Rahmen der REFINA-Forschung, www.refina-info.de). Es wurden Leitfäden zur Erstellung von Innenentwicklungskatastern erstellt, Vorschläge zur Etablierung kommunaler Förderprogramme unterbreitet, Tools zur Berechnung von Infrastrukturfolgekosten erarbeitet und Handreichungen zur gezielten Eigentümeransprache entwickelt. In zahlreichen westfälischen Kommunen kommen diese Instrumente zum Einsatz, begleitet durch landesweite Initiativen wie die "Allianz für die Fläche NRW" (www.allianz-fuer-die-flaeche.de), instrumentelle Unterstützungsdienstleistungen wie den "Flächenpool NRW" (www.nrw-flaechenpool.de) sowie auch die öffentlichkeitswirksame Vergabe eines NRW-Bodenschutzpreises.

Ein wesentliches Hemmnis für das kommunale Flächenmanagement stellen dabei immer wieder interkommunale Konkurrenzen dar. Bedingt durch die nach wie vor sehr einwohnerorientierten (Fehl-)Anreize im kommunalen Finanzausgleich besteht z.T. der Wunsch, durch Baugebietsausweisungen Einwohner und Gewerbebetriebe anzulocken. Um solcherlei Hemmnisse zu überwinden, bedarf es der vermehrten Umsetzung interkommunaler und regionaler Flächenmanagementstrategien. Da sich solche Formen der Zusammenarbeit nicht "von oben" auferlegen lassen, kommen insbesondere informelle Konzepte der integrierten ländlichen Entwicklung in Frage, wenn es darum geht, Akteure zusammenzubringen, für das Flächenverbrauchsthema zu sensibilisieren und gemeinsame Lösungsstrategien zu erarbeiten. Ein gutes Beispiel hierfür stellt das Projekt "Regionales Flächenmanagement" der münsterländischen LEADER-Region "Kulturlandschaft Ahaus-Heek-Legden" (AHL) dar.

Interkommunale Zusammenarbeit – Ansätze über LEADER

Die Kulturlandschaft AHL (s. Beitrag Rohleder) wurde Ende 2010 vom nordrhein-westfälischen Umweltministerium als LEADER-Region ausgewählt und konnte sich auch in der Förderperiode 2014 bis 2020 erfolgreich neu bewerben. So kann die regionale Entwicklungsstrategie für die drei Kommunen und ihre insgesamt zehn Ortsteile mit Unterstützung des Förderprogramms in den kommenden Jahren weiter umgesetzt werden. In der im nordwestlichen Teil des Münsterlandes gelegenen Region leben rund 54.000 Einwohner auf einer Fläche von über 27.000 ha.

Die zentralen Entwicklungsziele für die Region lauten gemäß der lokalen Entwicklungsstrategie (s. LAG AHL 2015):
• Stärkung der regionalen Wertschöpfung und der wirtschaftlichen Entwicklung,
• Sicherung und Verbesserung der Lebensgrundlagen für alle in der Region sowie
• Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen und Schutz der Kulturlandschaft.

Zum zuletzt genannten Entwicklungsziel gehört auch die Reduzierung des Flächenverbrauchs in der Region, weshalb bereits in der vergangenen Förderperiode ein Regionales Flächenmanagement entwickelt wurde, welches in der neuen Förderperiode fortgeführt und vertieft werden soll.

Abb. 1: Innenentwicklungspoten- ziale in den Kommunen Ahaus, Heek, Legden (Quelle: LAG AHL, Illustration Stadt Ahaus, Bestands- aufnahme Post & Welters, Dortmund)

Potenzialflächenerfassung

Am Anfang des Projektes stand zunächst die Erfassung der Innenentwicklungspotenziale (LAG Kulturlandschaft AHL 2014). Insgesamt konnten 75 ha unbebaute Potenzialflächen identifiziert werden, wobei Art und Umfang der Potenzialflächen (in Relation zur Bevölkerungszahl) in den Ortsteilen durch deutliche Unterschiede gekennzeichnet sind (Abb. 1). So ist etwa die Bedeutung von Baulücken und Leerständen insgesamt hoch. Weniger häufig sind in der Region hingegen Potenziale der städtebaulichen Neuordnung und Umstrukturierung zu finden.

Der Vergleich der Innenentwicklungspotenziale und der bestehenden Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan am Siedlungsrand zeigt, dass in mehreren Ortsteilen mehr Innenentwicklungspotenziale als Reserveflächen vorhanden sind. Letztere stehen im Konflikt zur erfolgreichen Umsetzung der Innenentwicklung.

Die aktuellen Bevölkerungsprognosen für Ahaus und Heek gehen von leicht rückläufigen Zahlen aus, während für Legden noch ein Wachstum erwartet wird. Vor dem Hintergrund des demographischen Wandels und damit einhergehender steigender Wohnflächenbedarfe pro Person sind gleichwohl zusätzliche Wohnangebote notwendig. Bis 2030 werden demnach in Ahaus etwa 95 ha Siedlungsfläche benötigt, in Heek 23 ha und in Legden 24,5 ha. Dieser Bedarf könnte in weiten Teilen durch Potenzialflächen der Innenentwicklung gedeckt werden. Da jedoch keine "Innenentwicklung um jeden Preis" umgesetzt werden soll, werden auch weiterhin Siedlungserweiterungen notwendig sein, wenn beispielsweise baukulturelle Interessen dem entgegenstehen. Bei notwendigen Neuausweisungen soll in der Region jedoch die Nutzung integrierter Flächen im Fokus stehen.

Eigentümeransprache

Die Erfassung vorhandener Potenziale war jedoch nur ein erster Schritt hin zu mehr Innenentwicklung in der Region. Es folgte eine breit angelegte schriftliche Befragung der Eigentümer von Innenentwicklungspotenzialflächen. Die Ergebnisse zeigen, dass Baulücken häufig zur Bevorratung für die Nachkommen oder für die Eigentümer selbst gehalten werden. Auch die Kapitalanlage oder eine aktuelle Gartennutzung spielten eine Rolle. Eine Bebauung sehen immerhin 23% in den nächsten Jahren vor. In möglichen Verdichtungsbereichen lehnen 46% eine rückwärtige Bebauung generell ab. 28% der antwortenden Eigentümer würden allerdings gerne dort bauen. Es offenbart sich somit eine heterogene Interessenslage, die nun in zwei Modellgebieten mit den Eigentümern besprochen werden soll. Mithilfe einer Planungswerkstatt bekommen die entsprechenden Anlieger bereits eine erste Gelegenheit, die zukünftige Quartiersgestaltung weiter zu konkretisieren.

Verstetigung des regionalen Flächenmanagements

Auf Basis der bisherigen Erfahrungen sind neue Fragen und Herausforderungen aufgetreten, die nun in der neuen Förderperiode gezielt angegangen werden sollen. Die Auswirkungen des demographischen Wandels auf den Baubestand, die sich in drohendem Leerstand und inzwischen untergenutzten Gebäuden zeigen, sollen nun eine verstärkte Rolle spielen. Zudem soll der Frage nachgegangen werden, wie der Bestand qualifiziert werden kann, um die sich ändernde Nachfrage zu decken.

Durch den innovativen, regionalen Ansatz des LEADER-Projekts können Synergien zwischen den drei Kommunen identifiziert und genutzt werden. Es eröffnet sich so die Möglichkeit, in den kommenden Jahren gemeindeübergreifend gemeinsam eine regionale Flächenmanagementstrategie zu erarbeiten und losgelöst von lokalen Einzelinteressen einen Beitrag zur Reduzierung des Flächenverbrauchs zu leisten. Dabei wird es insbesondere darauf ankommen, die lokalen Akteure in die geplanten Maßnahmen mit einzubeziehen und so Akzeptanz für eine gezielte und nachhaltige Innenentwicklung zu schaffen.

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Weiterführende Literatur/Quellen

Erstveröffentlichung 2016