Der U3-Ausbau in NRW

ein Jahr nach Einführung des Rechtsanspruchs auf einen Kita-Platz - eine Bestandsaufnahme

von Raphaela Eilting und Barbara Thüner, LWL-Landesjugendamt Westfalen

(Stand: Herbst 2014)

Rechtsanspruch

Seit 01.08.2013 gilt deutschlandweit der Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder, die das erste Lebensjahr vollendet haben. Grundlage hierfür ist § 24 Sozialgesetzbuch Achtes Buch (SGB VIII).

Der Rechtsanspruch entsteht direkt nach dem ersten Geburtstag des Kindes und nicht etwa zum Beginn des nächsten Kindergartenjahres. Der Anspruch der Eltern kann sowohl durch Betreuung in einer Kindertageseinrichtung als auch in Kindertagespflege erfüllt werden. Der zeitliche Umfang des Anspruchs richtet sich grundsätzlich nach dem persönlichen Bedarf; die Berufstätigkeit der Eltern sowie der Entwicklungsstand des Kindes sollen berücksichtigt werden.

Wahlrecht der Eltern

Die Eltern haben allgemein das Recht, zwischen Kindertageseinrichtungen zu wählen und Wünsche zur Gestaltung zu äußern. Die Kindertageseinrichtung oder Kindertagespflege muss für die Eltern auch in angemessener Zeit erreichbar sein. Durch mittlerweile gefestigte Rechtsprechung wird eine Entfernung von 30 Minuten bzw. fünf Kilometer als zumutbar eingestuft. Es besteht allerdings kein Anspruch auf einen Platz in einer bestimmten Kindertageseinrichtung mit einem bestimmten pädagogischen Konzept (z. B. Waldorf).

In Bezug auf die Wahl zwischen Tageseinrichtung und Tagespflege ist dem Anliegen der Eltern möglichst entgegen zu kommen, sofern es entsprechend freie Plätze gibt. Ansonsten können Eltern auf das jeweils andere Angebot verwiesen werden, da es sich aus Sicht des Gesetzgebers um gleichwertige Angebote handelt. Es besteht auch kein Rechtsanspruch auf Kapazitätserweiterung in einer Einrichtung. Das Wahlrecht der Eltern beschränkt sich also auf das tatsächlich vorhandene Angebot.

Der Anspruch wird gegenüber dem Jugendamt direkt gerichtlich geltend gemacht. Die freien Träger tragen daher keine juristische Verantwortung; der Rechtsanspruch kann aber selbstverständlich auch in Einrichtungen freier Träger oder in Einrichtungen von kreisangehörigen Gemeinden ohne Jugendamt erfüllt werden. Falls ein Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz im Einzelfall trotz Bemühungen nicht erfüllt werden kann, besteht ein Schadenersatzanspruch der Eltern, der sich auf die Kosten für eine selbst organisierte Kinderbetreuung oder des entgangenen Einkommens beziehen kann, wenn die Eltern das Kind selbst betreuen mussten (abzüglich ersparter Elternbeiträge).

Aus dieser Situation ergibt sich für die Jugendämter die Verpflichtung, ein bedarfsgerechtes Angebot vorzuhalten, sowohl in Bezug auf die Anzahl der Plätze als auch etwa die zeitliche Ausgestaltung. Daraus folgt auch, dass das Jugendamt konkrete Bedarfserhebungen vor Ort durchführen muss.

Die Entwicklung der U3-Plätze in Zahlen

Mit der Verabschiedung des Kinderförderungsgesetzes Ende 2008 waren die gesetzlichen Grundlagen für den seit 01.08.2013 geltenden Rechtsanspruch geschaffen worden, sodass eine gewisse Vorlaufzeit für die Kommunen bestand. Seitdem hat sich die Anzahl der U3-Plätze in Westfalen-Lippe von 27.100 auf insgesamt 70.100 Plätze erhöht (siehe Abbildung 1). Maßgeblich ermöglicht wurde dieser enorme Ausbau von Plätzen durch eine umfangreiche Investitionsförderung aus Bundes- und Landesmitteln, die seit Ende 2007 in Höhe von rund 500 Mio. EUR für Westfalen-Lippe erfolgt ist, sowie enorme, auch organisatorische Anstrengungen der Kommunen, die in vielen  Fällen auch Eigenanteile der Träger übernahmen.

Abbildung 1: U3-Kindpauschalen – Vergleich der Antragsjahre 2008/09 und 2014/15 (Quelle: KiBiz.web Zuschussanträge)

Der Bedarf an U3-Betreuungsplätzen ist regional sehr unterschiedlich. Es war abzusehen, dass besonders in den Ballungsräumen Westdeutschlands ein starker Ausbau von Plätzen erforderlich sein würde, um der großen Nachfrage entgegenzukommen.

Aktuell beträgt die Betreuungsquote aller unter Dreijährigen in NRW 35,4 % auf Basis der KiBiz-Anmeldezahlen zum 15.03.2014. Bezogen auf die Kinder, die das erste Lebensjahr vollendet haben (alle 1- bis 2-jährigen Kinder), beträgt die Betreuungsquote 52,9 %. Zum Vergleich: zum 31.08.2008 lag die Betreuungsquote aller unter Dreijährigen noch bei 13 %.

Betrachtet man das Alter der Kinder bezogen auf die Betreuungsart Kindertagespflege oder Kindertageseinrichtung, so sieht man erhebliche Unterschiede: Der Anteil von U3-Kindern, die in Kindertagespflege betreut werden, ist wesentlich größer als der U3-Anteil in Kindertageseinrichtungen (siehe Abbildung 2).

Abbildung 2: Betreuung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege im Vergleich (Quelle: KiBiz.web Zuschussanträge)

Die dargestellte enorme Steigerung der Plätze für unter 3-jährige Kinder insbesondere seit 2008 konnte nur durch Kraftanstrengungen von Fachkräften in den Einrichtungen gemeinsam mit Trägern, Jugendämtern und Landesjugendämtern und den Verantwortlichen auf Landesebene gelingen. So konnte rückblickend betrachtet der Rechtsanspruch nahezu flächendeckend erfüllt werden.

 

Klagewelle ausgeblieben

Die vor der Einführung des Rechtsanspruchs befürchtete Klagewelle von Eltern auf einen Kinderbetreuungsplatz hat daher nicht stattgefunden. In einer Studie des Deutschen Jugendinstituts wurden alle diesbezüglichen Rechtsverfahren untersucht, die zwischen dem 01.08.2013 und dem 31.12.2013 an den deutschen Verwaltungsgerichten eingereicht wurden. Von insgesamt 242 untersuchten Verfahren wurden 158 in NRW eingereicht (davon 131 in Köln), und je 10-20 in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz. Die Klagen konzentrieren sich auf einige Großstädte (Köln, Stuttgart, München).

Neben der Anzahl der Verfahren wurden in der Studie die Gründe für die eingereichten Klagen und Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz untersucht. Eine in mehreren Fällen entscheidende Streitfrage war die zumutbare Entfernung des angebotenen Platzes vom Wohnort. Darüberhinaus ging es in diversen Verfahren um die Gleichwertigkeit von Tagespflegeplätzen und Plätzen in Kindertageseinrichtungen sowie auch um die Zulässigkeit von Vereinbarungen zwischen Tagespflegepersonen und Eltern über Zuzahlungen. Die Streitfrage, ob ein Anspruch auf Kapazitätserweiterung oder auf Schaffung zusätzlicher Plätze besteht, war in etwa 25 untersuchten Fällen verfahrensentscheidend.

In rund 80 Verfahren klagten Eltern auf Erstattung der Kosten für einen selbst beschafften Betreuungsplatz. Nach einer Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.09.2013 müssen die Aufwendungen übernommen werden, wenn die Eltern vor der Selbstbeschaffung das Jugendamt über den Bedarf informiert haben, die Voraussetzungen für die Leistungsgewährung vorgelegen haben und die Bedarfsdeckung keinen Aufschub duldete.

Im Ergebnis wurden vielfach außergerichtlich im Einvernehmen Lösungen gefunden und die Klage dann zurückgezogen, da oft doch Plätze zur Verfügung gestellt werden konnten oder die Kosten für einen selbst beschafften Betreuungsplatz dann übernommen wurden. Lediglich in 26 aller 242 Fälle kam es während des Untersuchungszeitraums zu einer gerichtlichen Entscheidung. Einige Verfahren laufen noch. Die Analyse zeigt, dass eine aus Sicht der Eltern vertretbare Lösung vorrangig durch den Kontakt zu Beteiligten vor Ort und nicht durch den Klageweg gefunden wurde.

Der Blick nach vorn

Das Thema ausreichender Betreuungsplätze für unterdreijährige Kinder wird angesichts eines weiter steigenden Bedarfs weiterhin aktuell bleiben. Es gibt aber bereits große regionale Unterschiede zwischen Kommunen und auch innerhalb von Kommunen, daher ist eine differenzierte Betrachtung und eine sorgfältige Bedarfserhebung vor Ort dringend erforderlich. Regional zeichnet sich außerdem teilweise ab, dass sich das Nachfrageverhalten ändert, zum Beispiel zu einer stärkeren Ganztagsbetreuung. Insofern kann es erforderlich sein, das Angebot für die Zukunft umzubauen.
 
Außerdem muss beispielsweise zukünftig beobachtet werden, wie sich der Betreuungsbedarf während eines Jahres entwickelt, da der Rechtsanspruch direkt nach dem ersten Geburtstag des Kindes entsteht und so ein flexibler Betreuungsbeginn erforderlich sein kann.

Ein besonderes Augenmerk muss auch auf die pädagogischen Konzeptionen in den Einrichtungen gerichtet werden. Diese müssen auf die unter Dreijährigen angepasst werden, um die gute pädagogische Arbeit zu sichern. Auf dieser Grundlage ist eine darauf aufbauende Qualitätsentwicklung und kontinuierliche Evaluierung der pädagogischen Arbeit möglich.

Die Bundesregierung hat angesichts der weiter bestehenden Herausforderungen einen Gesetzentwurf für ein weiteres Bundesinvestitionsprogramm zum Ausbau von U3-Plätzen vorgelegt. Details zur Umsetzung bleiben abzuwarten.

Weiterführende Literatur

Dortmunder Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik: Kindertagesbetreuung vor Ort - Der Betreuungsatlas 2013, Eine Analyse lokaler Unterschiede, Juni 2014. Abrufbar unter: http://bit.ly/1ERNXuu
Jugendhilfe-Aktuell, Fachzeitschrift des LWL-Landesjugendamtes Westfalen, Ausgaben 04/2013 und 01/2014. Abrufbar unter: www.jugendhilfe-aktuell.de
Kunkel, Peter-Christian (Hrsg.): Sozialgesetzbuch VIII, Kinder- und Jugendhilfe, Lehr- und Praxiskommentar, 5. Auflage, Baden-Baden 2014.
Meysen, Thomas/Beckmann, Janna: Rechtsanspruch U3: Förderung in Kita und Kindertagespflege, Baden-Baden 2013.
Wiesner, Reinhard/Kößler, Melanie: Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur Durchsetzung des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz für unter 3-Jährige, Expertise im Auftrag des Deutschen Jugendinstituts, München 2014.
Abrufbar unter: http://bit.ly/1znTXmH

 

Ansprechpersonen im LWL-Landesjugendamt Westfalen

Raphaela Eilting, raphaela.eilting@lwl.org
Barbara Thüner, barbara.thuener@lwl.org