Qualitätsentwicklung in der kommunalen Kinder- und Jugendhilfe – Orientierung zur Umsetzung

von Dr. Hildegard Pamme, LWL-Landesjugendamt Westfalen

(Stand: Herbst 2014)

Definition

Im Rahmen von Qualitätsentwicklung wird dafür gesorgt, dass gezielte und strukturierte Prozesse angestoßen und umgesetzt werden, in denen sich über die „Güte“ oder eben die „Qualität“ der Leistungserbringung verständigt wird. Im Kern geht es um die gemeinsame Suche nach einer geeigneten Antwort auf die Frage „Wann ist unsere Arbeit gut?“. (nach: Merchel 2013, S. 14ff.) Da in der Kinder und Jugendhilfe öffentliche Träger Leistungsträger sind und freie Träger, zum Teil auch öffentliche Träger selbst, an der Leistungserbringung beteiligt sind, braucht es einen Verständigungsort, an dem sich beide Seiten auf die Suche nach gemeinsamen Qualitätskriterien machen können.

Zum Thema

Das Thema Qualitätsentwicklung ist mit dem Bundeskinderschutzgesetz („Gesetz zur Stärkung des aktiven Schutzes von Kindern und Jugendlichen“) (2012) und der Neuformulierung von § 79 und dem neuen 79a SGB VIII neu gewichtet worden. Dadurch ist Qualitätsentwicklung für alle Aufgaben und Leistungen verpflichtend geworden. Bis dahin war im § 78b SGB VIII lediglich normiert, dass für die Kostenübernahme bei stationären Hilfen der Abschluss einer Vereinbarung über die Leistungsinhalte und deren Qualität zwischen Einrichtungen und öffentlichen Trägern zu erfolgen hat.

§ 79 II Nr. 2 SGB VIII legt nun darüber hinaus fest, dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe, also die Kommunen, gewährleisten sollen, dass in der (gesamten) Kinder- und Jugendhilfe eine kontinuierliche Qualitätsentwicklung erfolgt. Näheres regelt nun § 79a SGB VIII. Dort heißt es im ersten Satz: Um die Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe nach § 2 SGB VIII zu erfüllen, haben die Träger der öffentlichen Jugendhilfe Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität sowie geeignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung für

  1. die Gewährung und Erbringung von Leistungen,
  2. die Erfüllung anderer Aufgaben,
  3. den Prozess der Gefährdungseinschätzung nach § 8a SGB VIII,
  4. die Zusammenarbeit mit anderen Institutionen

weiterzuentwickeln, anzuwenden und regelmäßig zu überprüfen. Damit haben die Kommunen den Auftrag, die Regelungen des 79, 79a SGB VIII umzusetzen. Wie sie dies konkret je nach örtlichen Voraussetzungen handhaben wollen, bleibt weitgehend offen.

Mit der Empfehlungen der beiden nordrhein-westfälischen Landesjugendämter zur Umsetzung des neuen Rechts (LVR/LWL 2013) liegen pragmatische Vorschläge vor, wie die örtlichen Jugendämter „(a) ihrem gesetzlichen Auftrag nachkommen, (b) zur fachlichen Weiterentwicklung beitragen, und dies auf eine Weise, die (c) an bisherige Strukturen und Verfahrensweisen in der trägerübergreifenden Kooperation anknüpft“ (LVR/LWL 2013, S. 15).

Kern der Idee ist es, vor Ort Qualitätsentwicklungsprozesse zu initiieren, die alle Handlungsfelder der Kinder- und Jugendhilfe (z. B. Kindertageseinrichtungen, Offene Kinder- und Jugendarbeit, Jugendverbandsarbeit, Jugendsozialarbeit, ambulante und stationäre Hilfen zur Erziehung, Schulsozialarbeit) betrifft. Für jedes Handlungsfeld sollten einzelne Arbeitsgruppen eingerichtet werden. In den moderierten Arbeitsgruppen sollten jeweils Vertreter/-innen von freien und öffentlichen Trägern zusammen arbeiten, um anhand von ganz konkreten Leistungsbereichen Grundsätze und Maßstäbe (Qualitätskriterien) für eine „gute“ Leistungserbringung festzulegen. Dabei erscheint es sinnvoll, Qualitätsaspekte auf der Ebene von Ergebnis, Prozess und Struktur zu erörtern.

  • Ergebnisqualität bezieht sich auf die Wirkungen, die eine Hilfe bei den Klient/innen erreicht hat.
  • Unter Prozessqualität versteht man Qualitätskriterien, die sich auf den tatsächlichen Umsetzungsprozess, auf die Abläufe bei der Erbringung von Hilfeleistungen beziehen. Die Prozesse bei der Erbringung der Hilfe sollen zielführend gestaltet sein, damit Wirkungen (Ergebnisqualität) erzielt werden.
  • Unter Strukturqualität versteht man Kriterien zu personellen, sachlichen und organisatorischen Ressourcen wie z. B. Personalausstattung und Qualifikation, bauliche und technische Rahmenbedingungen, aber auch die fachliche Ausstattung (Konzepte, Pläne, Dokumentationen), die für die zielführende Gestaltung des Arbeitsprozesse geeignet und notwendig sind.

Die vereinbarten Qualitätskriterien sollen zur Einschätzung der Leistungserbringung genutzt werden. Dazu werden sie „überprüfbar“ gemacht. Die geschieht über Indikatoren. Indikatoren zeigen an, woran erkannt werden kann, dass ein Qualitätskriterium erreicht worden ist. Damit dies gelingt, müssen Qualitätskriterien weiter konkretisiert werden. Qualitätskriterien liegen in der Regel Zielsetzungen zugrunde. Diese Ziele müssen „SMART“, also spezifisch, messbar, attraktiv, realistisch und terminiert sein. Sie müssen also soweit konkretisiert werden, dass über Beobachtungen, Befragungen oder Zählungen sichtbar wird, ob sie bzw. inwieweit sie eingehalten werden oder nicht (Qualitätsbewertung). Ein solcher Konkretisierungsprozess umfasst in der Regel mehrere Stufen. Die folgende Tabelle macht anhand eines Beispiels deutlich, wie Qualitätskriterien „operationalisiert“ – so das Fachwort – werden können. Das Beispiel ist dem Handlungsfeld „Kindertageseinrichtungen“ entnommen.

Wann ist also die Arbeit in einer Kita gut? Aus der gesamten Bandbreite an möglichen Qualitätskriterien wird beispielhaft nur ein ganz enger Ausschnitt konkretisiert. Es geht um das konzeptionelle Ziel „Gesundheitsförderung in der Kita“. Die Arbeit in einer Kita ist also „gut“, wenn die Gesundheit der Kinder gefördert wird. Aber woran erkennt man das? Z. B. daran, dass die Bewegung dort gefördert wird (Leitziel). Das geht genauer: Woran erkennt man, dass die Bewegung gefördert wird (Handlungsziele)? Daran, dass es dort Bewegungsangebote gibt. Und wann erfüllen die Bewegungsangebote das Qualitätskriterium? Wann sind die Zielsetzungen also SMART)? Wenn die Erzieherinnen täglich ein angeleitetes Bewegungsangebot durchführen und jedes Kind in der Kita zwei Mal pro Woche an einem solchen Angebot teilnimmt.

Schaubild

Das gewählte Beispiel macht verschiedene charakteristische Aspekte von Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe deutlich:

  • Qualitätskriterien können unterschiedlich konkret formuliert werden. Je nach dem, von welcher Perspektive aus Qualität betrachtet wird und zu welchem Zweck Qualitätskriterien verwendet werden, müssen sie unterschiedlich konkret sein. Unterschiedliche Perspektiven sind z. B. die kommunale Jugendhilfeplanung, der Vergleich zwischen Leistungsanbietern oder die organisationsinterne Qualitätsentwicklung bei einem Anbieter. Unterschiedliche Zwecke sind z. B. der konzeptionelle Vergleich zwischen Anbietern, die reflexive Einschätzung von Qualitätskriterien anhand von Leitfragen für einen Anbieter/zwischen Anbietern und/oder die Einschätzung der Qualitätskriterien über Evaluationen bei einem Anbieter/zwischen Anbietern.
  • Konzeptionelle Ziele können aus der Perspektive der Ergebnis-, Prozess- und Strukturqualität betrachtet werden: Aspekte von Ergebnisqualität kommen in den Blick, wenn der Fokus auf den Kindern liegt und betrachtet wird, ob sie über die Bewegungsförderung gesünder geworden sind oder nicht. Die Prozessqualität fragt die Aspekte ab, die hier in der Tabelle vorgestellt worden sind – also wie laufen die konkreten Schritte zur Umsetzung der Bewegungsförderung in einer Kita ab. Aus der Perspektive der Strukturqualität werden – am Beispiel –Fragen dazu gestellt, welche Räumlichkeiten für angeleitete Bewegungsangebote in einer Kita zur Verfügung stehen oder welche Qualifikationen die Erzieher/-innen haben sollten, um solche Angebote zu machen.
  • Keine einheitlichen Qualitätskriterien: Welche Qualitätskriterien in einem Handlungsfeld für die konkreten Bedarfe der Qualitätsentwicklung vor Ort notwendig sind, kann nicht einheitlich festgelegt werden, sondern unterliegt einem Verständigungsprozess zwischen den Leistungsträgern und Leistungserbringern. Auch fachliche Diskurse sind häufig kontrovers. Hier braucht es eine Standortbestimmung der Handelnden vor Ort. „Gute“ Leistungserbringung findet vor Ort außerdem unter bestimmten Rahmenbedingungen statt. Vor dem Hintergrund dessen, was vor Ort gewünscht und möglich ist, sind verbesserte oder stabilisierende Ansprüche oder Mindestanforderungen für die Zukunft zu formulieren
  • Qualität braucht Fachlichkeit: Der Rückgriff auf fachliche Diskurse verlangt, dass diese Diskurse auch bekannt sind. Hier den Überblick zu behalten ist nicht leicht. Erste Orientierungen für die einzelnen Handlungsfelder bietet daher die beigefügte Literaturliste (vgl. die Hinweise auf weiterführende, vertiefende Literatur, Punkt 2. Qualitätsentwicklung in ausgewählten Handlungsfeldern). Das Landesjugendamt unterstützt die Jugendämter dabei im Bereich Hilfen zur Erziehung durch einen im Nov. 2014 beginnenden Facharbeitskreis Controlling.

Bedeutung des Themas für Jugendhilfeausschussmitglieder

Das Thema Qualitätsentwicklung ist für neue Jugendhilfeausschussmitglieder von überaus hoher Relevanz: Prozesse der Qualitätsentwicklung haben grundsätzliche Bedeutung für die örtliche Kinder und Jugendhilfe und sind daher nicht als „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ (§ 70 II SGB VIII) anzusehen. Verständigungsprozesse zur Qualität betreffen grundlegende Aspekte i.S.v. „Weiterentwicklung der Jugendhilfe“, die einen engen Bezug zur Jugendhilfeplanung aufweisen (§ 71 II SGB VIII).Der JHA ist daher dafür zuständig, sich aktiv an der Definition der Ergebnisqualität zu beteiligen, die Verwaltung mit der Durchführung von Qualitätsentwicklungsprozessen zu beauftragen, diese auszuwerten und die Weiterentwicklung der Qualitätsprozesse voranzutreiben. Sie als Jugendausschussmitglieder entscheiden darüber, wie sich freie und öffentliche Träger vor Ort über Qualität in der Leistungserbringung verständigen. Die Frage, was eine „gute“ Kinder und Jugendhilfe vor Ort ist, entscheidet sich wesentlich an dieser Stelle. Über die Gestaltung der Qualitätsentwicklung vor Ort, ihre strategische Steuerung genauso wie über ihre Weiterentwicklung haben Jugendhilfeausschussmitglieder einen wesentlichen Hebel in der Hand, ihre fachlichen Ansprüche einzubringen.

Ausblick

Mit der Neuformulierung der §§ 79 und 79a SGBVIII im Jahre 2012 hat die Frage der Qualitätsentwicklung eine neue rechtliche Stellung erhalten. Die konkrete Umsetzung dieser rechtlichen Neugestaltung sieht vor Ort sehr unterschiedlich aus. Insgesamt stehen die Umsetzungsprozesse in den Kommunen eher noch am Anfang. Es ist daher davon auszugehen, dass Fragen der Qualitätsentwicklung in Zukunft ein hoher Stellenwert zu kommt. Dabei ist die Qualitätsentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe nicht im Rahmen von zielgenauer Einflussnahme zu verstehen. Qualität wird nicht ad hoc in den Griff bekommen zu sein. Vielmehr ist die Steuerung von Qualität in der Kinder- und Jugendhilfe über Qualitätsentwicklungsprozesse im Rahmen von dynamischen und diskursiven Prozessen zu denken Qualitätsentwicklung wird daher in Zukunft wichtig und bedeutsam sein. Angesichts unterschiedlicher Interessen von freien und öffentlichen Trägern, unterschiedlicher fachlicher Verständnisse und nicht zuletzt angesichts der Spielräume der öffentlichen Kassen brauchen Qualitätsentwicklungsprozesse einen langen Atem.

Weiterführende Literatur

Qualitätsentwicklung, eher allgemein:

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe (Hrsg.): Qualitätsentwicklung in der örtlichen Jugendhilfe. Orientierungshilfe zur Umsetzung der Regelungen in §§ 79, 79a SGB VIII. Köln/Münster 2013 (aktuell nicht mehr online verfügbar).

Burmeister, Jürgen; Dukek, Christiane: Qualitätsmanagement im Jugendamt – Ein Prozessmodell für den ASD unter besonderer Berücksichtigung des Datenschutzes, Berlin 2012

Merchel, Joachim: Qualitätsmanagement in der Sozialen Arbeit. Eine Einführung. 4. Auflage. Weinheim, Basel 2013

Vomberg, Edeltraud: Praktisches Qualitätsmanagement. Ein Leitfaden für kleinere und mittlere Soziale Einrichtungen. Stuttgart 2010

 

Qualitätsentwicklung in ausgewählten Handlungsfeldern:

Adoption:

Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter (Hrsg.):: Empfehlungen zur Adoptionsvermittlung, Stand: 2009. Kostenloser Download unter: http://bit.ly/1M50Jb9

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe (Hrsg.): Arbeitshilfe zur Überprüfung von Adoptionsbewerbern, Herausgegeben in Kooperation mit dem LVR-Landesjugendamt Rheinland Bezug über: Ruth Schürbüscher, Fachberatung Adoption, Tel.: 0251 / 591-6585, Mail: ruth.schuerbuescher@lwl.org

Aushandlung ambulanter Erziehungshilfen mit den freien Trägern der Kinder- und Jugendhilfe – Eine Arbeitshilfe, Stand 2013, Kostenloser Download unter: http://bit.ly/1xV9Ws2

Beistandschaften:

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe (Hrsg.): Qualitätsstandards für Beistände – Arbeits- und Orientierungshilfen. Stand 2009. Kostenloser Download unter: http://bit.ly/1DvP0yR

Bundeskinderschutzgesetz

Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe - AGJ, Bundesarbeitsgemeinschaft Landesjugendämter (Hg.) 2012: Handlungsempfehlungen zum Bundeskinderschutzgesetz, Orientierungsrahmen und erste Hinweise zur Umsetzung. Berlin, Stand 2012, Download unter http://bit.ly/1A9e8u4

Frühe Hilfen

Nationales Zentrum Frühe Hilfen (Hg.): Empfehlungen zu Qualitätskriterien für Netzwerke Frühe Hilfen - Beitrag des NZFH-Beirats. Köln, Stand 2014. Kostenloser Download unter http://bit.ly/1vcFAkK

Kindertagesbetreuung:

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe (Hrsg.): Empfehlungen zur Qualitätsentwicklung für Kindertageseinrichtungen in Nordrhein-Westfalen. Stand 2014. Kostenloser Download:  http://bit.ly/1uummfi

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe (Hrsg.): Arbeitshilfe zur Erstellung einer pädagogischen Konzeption für Kindertageseinrichtungen in Nordrhein-Westfalen Kostenloser Download: http://bit.ly/1DVOwjb

Weitere Empfehlungen und Informationen (z.B. zum Raumprogramm, zur Übermittagbetreuung) unter: http://bit.ly/1DTaweV

Pflegekinderhilfe:

Arbeitskreis der Adoptionsvermittlungsstellen und Pflegekinderdienste beim LWL-Landesjugendamt Westfalen (Hrsg.): Arbeitshilfe zur Pflegekinderhilfe gem. § 33 SGB VIII, 3. Überarbeitete Auflage, Stand: 2014 Kostenloser Download unter: http://bit.ly/1znLIaj

Schutzkonzepte in der Hilfeplanung:

LWL-Landesjugendamt Westfalen/FH Münster/Institut für Praxisentwicklung und Evaluation, Kinder haben Rechte (Hrsg.): Eine qualitative Untersuchung zur Funktion und zur Wirkungsweise von Schutzkonzepten im Rahmen ambulanter Erziehungshilfen, Reihe „Ideen und Konzepte“, Stand: 2013, Bezug über den LWL-Shop zum Preis von 10,00 €: http://bit.ly/1DvPtB3

Unbegleitet minderjährige Flüchtlinge:

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe/ Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen und mit dem Ministerium für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.):Handreichung zum Umgang mit unbegleitet minderjährigen Flüchtlingen in Nordrhein-Westfalen, Stand: 2013. Kostenloser Download unter: http://bit.ly/1DbsxGJ

Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter (Hrsg.): Handlungsempfehlung zum Umgang mit unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen – Inobhutnahme, Clearingverfahren und Einleitung von Anschlussmaßnahmen, Stand: 2014. Kostenloser Download unter: http://bit.ly/1AMWlds

Vormundschaften:

Landschaftsverband Rheinland/Landschaftsverband Westfalen-Lippe/ Qualitätszirkel Vormundschaften (Hrsg.): Qualitätsstandards für Vormünder. Arbeits- und Orientierungshilfen, Stand: 2013. Kostenloser Download unter: http://bit.ly/16JbIq3

Ansprechpersonen im LWL-Landesjugendamt: Westfalen

Beate Rotering, beate.rotering@lwl.org

Thomas Fink, thomas.fink@lwl.org

Dr. Hildegard Pamme, dr.hildegard.pamme@lwl.org

Martin Lengemann, martin.lengemann@lwl.org