Vorwort

Das LWL-Prüfungslexikon will wesentliche Begriffe aus dem Bereich der Rechnungsprüfung verständlich darstellen und damit Transparenz in einem weniger bekannten Aufgabengebiet der Kommunalverwaltung schaffen.

Zielgruppe des LWL-Prüfungslexikons sind zunächst alle interessierten Bürgerinnen und Bürger. Angesprochen werden sollen aber auch alle in der Kommunalverwaltung Beschäftigten, insbesondere Rechnungsprüferinnen und Rechnungsprüfer.

Schließlich wendet sich das LWL-Prüfungslexikon auch an die Verantwortlichen in der Politik, denen ebenfalls eine wichtige Aufgabe in der Rechnungsprüfung zukommt.

Auf Details wird ebenso wie auf die Angabe von Rechtsvorschriften verzichtet.

Das LWL-Prüfungslexikon von A bis Z


A

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Ablauf der Prüfung

Eine Prüfung erfolgt grundsätzlich nach einem bestimmten Schema. Am Anfang steht die Vorbereitung auf die Prüfung. Danach folgt die eigentliche Prüfungsdurchführung. Das Prüfungsergebnis wird in einem Prüfungsbericht dokumentiert. Im Ausräumungsverfahren wird der geprüften Stelle Gelegenheit gegeben, sich zum Prüfungsbericht zu äußern. Der Prüfungsrückblick dient der Qualitätssicherung (Was war gut? Was ist zu verbessern?). Schließlich erfolgt noch ein zusammenfassender Bericht des Rechnungsprüfungsamtes an die Politik bzw. an die Verwaltungsspitze.

• 

Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung

Die Aufgaben ergeben sich vor allem aus der Gemeindeordnung und aus der Rechnungsprüfungsordnung. Grundsätzlich geht es darum, das Verwaltungshandeln auf Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit zu überprüfen. Bestimmte Aufgaben werden dabei besonders erwähnt, wie die Prüfung des Jahresabschlusses oder die Prüfung von Vergaben.

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B

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Befugnisse der örtlichen Rechnungsprüfung

Die Prüfenden können für die Durchführung ihrer Prüfung Aufklärung und Nachweise von der Verwaltung verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind.

• 

Beratung

Bei einer Beratung gibt das Rechnungsprüfungsamt Empfehlungen, wie ein Soll-Zustand erreicht werden kann. Diese Empfehlungen sollen der geprüften Verwaltung helfen, rechtmäßig, zweckmäßig und wirtschaftlich zu arbeiten. Ob die Verwaltung die Empfehlungen berücksichtigt, entscheidet sie allerdings eigenverantwortlich.

C

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Compliance

Compliance bedeutet Regeltreue. Gemeint ist, dass sich eine Verwaltung oder ein Unternehmen an das geltende Recht hält. Hierzu gehören sowohl das externe Recht wie Gesetze als auch interne Regelungen wie bestimmte Verhaltensanweisungen.

• 

Controlling

Controlling ist ein Steuerungskonzept mit der Aufgabe der ergebnisorientierten Koordination von Planung, Kontrolle und Informationsversorgung. Die Aufgaben des Controllings sind in den betrieblichen Ablauf eingebunden und werden weisungsabhängig wahrgenommen. Das Controlling ist selbst Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung.

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D

• 

Datenschutz

Das Rechnungsprüfungsamt hat das Recht, Aufklärung und Nachweise zu verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind. Dieses Recht wird allerdings begrenzt durch die Vorschriften zum Datenschutz. Von besonderer Bedeutung ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Danach muss die Prüfung zur Verfolgung eines legitimen Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein. Erfolgt die Verarbeitung personenbezogener Daten mittels EDV, ist der behördliche Datenschutzbeauftragte zu beteiligen.

• 

Dolose Handlung

Dolose Handlungen sind absichtliche (arglistige) Handlungen zum Schaden einer Verwaltung oder eines Unternehmens, wie Untreue, Diebstahl, Unterschlagung, Betrug etc.

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E

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Effektivität

vgl. Zweckmäßigkeit

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Effizienz

vgl. Wirtschaftlichkeit

F

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Follow-up-Prüfung

Hierbei handelt es sich um eine gesonderte Nachschauprüfung. Es soll geprüft werden, ob die bei einer früheren Prüfung gemachten Feststellungen und Empfehlungen beachtet worden sind.

• 

Funktionstrennung

Der Grundsatz der Funktionstrennung bedeutet, dass niemand einen Vorgang von Anfang bis Ende alleine bearbeiten darf. Durch diese organisatorische Sicherungsmaßnahme soll gewährleistet werden, dass mindestens eine weitere Person (Stichwort: 4-Augen-Prinzip) in einen Verwaltungsablauf eingebunden ist. Letztlich sollen dadurch Fehler, Manipulationen oder Schäden verhindert werden.

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G

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Gutachtliche Stellungnahme

Die gutachtliche Stellungnahme ist ein Spezialfall der Beratung. Kennzeichnend hierfür ist, dass die Beratung unter Würdigung des relevanten Sachverhalts und der maßgeblichen Rechtsvorschriften besonders intensiv erfolgt.

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H

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I

• 

Interne Revision (Innenrevision)

Die Interne Revision ist in ihrer Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung insoweit vergleichbar, als sie ebenfalls Prüfungsaufgaben wahrnimmt und nicht in den betrieblichen Ablauf eingebunden ist. Entscheidendes Abgrenzungskriterium ist jedoch, dass die Interne Revision gegenüber der Verwaltungsführung weisungsgebunden ist, auch wenn ihr ein gewisses Maß an Unabhängigkeit zur Aufgabenerfüllung eingeräumt ist.

• 

Internes Kontrollsystem (IKS)

Das Interne Kontrollsystem besteht aus Regelungen, Verfahren und Maßnahmen, durch die rechtmäßiges, zweckmäßiges und wirtschaftliches Verwaltungshandeln sichergestellt werden soll. Es gliedert sich in ein Internes Steuerungssystem und in ein Internes Überwachungssystem. Als wesentlicher Bestandteil des IKS kann das Chancen- und Risikomanagement angesehen werden. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass es unterschiedliche Definitionen des Begriffs IKS gibt. Inwieweit eine rechtliche Verpflichtung zur Einrichtung eines IKS besteht, hängt von den einschlägigen rechtlichen Rahmenbedingungen ab. Die Prüfung des IKS ist ein wichtiges Aufgabengebiet der örtlichen Rechnungsprüfung. Je nach Qualität des IKS wird die Notwendigkeit aufwändiger Einzelfallprüfungen reduziert.

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J

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K

• 

Korruption

Korruption liegt grundsätzlich vor, wenn Verwaltungsmitarbeiter gegen Gewährung eines Vorteils und unter Verstoß gegen geltendes Recht sich in einer bestimmten Art und Weise verhalten, beispielsweise gegen Zahlung eines Schmiergeldes einen rechtswidrigen Bewilligungsbescheid erlassen.

Besondere Regelungen gegen Korruption finden sich im Korruptionsbekämpfungsgesetz des Landes NRW, etwa das 4-Augen-Prinzip oder das Rotationsprinzip.

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L

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M

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Maßstäbe der Prüfung

Prüfungsmaßstäbe sind Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit. Hieraus ergibt sich der von der Verwaltung zu beachtende Soll-Zustand.

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Methoden der Prüfung

Für die Art und Weise der Prüfung (das "Wie") gibt es verschiedene Methoden. Das Rechnungsprüfungsamt entscheidet jeweils im Einzelfall, wie es eine Prüfung bewerkstelligt. So werden z. B. bei einer Stichprobenprüfung ausgewählte Vorgänge untersucht; bei einer Vollprüfung erfolgt hingegen eine lückenlose Prüfung des Prüfobjekts.

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N

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Nutzen der Rechnungsprüfung

Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung erstreckt sich nicht allein auf die Kontrolle der Verwaltung. Sie soll ausdrücklich auch Nutzen stiften. Dazu muss sie ihre Prüfungsergebnisse verständlich darstellen und um deren Akzeptanz werben. Wenn ihre Prüfungsergebnisse umgesetzt werden und die Verwaltung dadurch einen rechtmäßigen, zweckmäßigen oder wirtschaftlichen Zustand herstellt, hat die örtliche Rechnungsprüfung auch einen Wirkungsnutzen erzielt.

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O

• 

Örtliche Rechnungsprüfung

Ab einer bestimmten Größenordnung haben die Kommunen in Nordrhein-Westfalen eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten. Diese wird nach der früheren Bezeichnung häufig noch unter dem Begriff "Rechnungsprüfungsamt" geführt.

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P

• 

Pflichten der örtlichen Rechnungsprüfung

Hierzu gehört insbesondere die Berichterstattungspflicht gegenüber dem Rat und dem Rechnungsprüfungsausschuss. Durch diese Berichterstattung unterstützt die örtliche Rechnungsprüfung die Politik bei der Kontrolle des Verwaltungshandelns.

• 

Prozessorientierte Rechnungsprüfung

Bei der prozessorientierten Rechnungsprüfung werden die Verwaltungsprozesse auf Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit überprüft. Unter einem Prozess ist eine Folge (logisch zusammenhängender) Aktivitäten zu verstehen, die beispielsweise mit einem Antrag beginnt und mit einer Genehmigung endet. Kernprozesse dienen der unmittelbaren Herbeiführung der angestrebten Ergebnisse. Unterstützende Prozesse dienen dazu, den Kernprozess zu ermöglichen, indem erforderliche Ressourcen bereitgestellt werden, wie etwa PC oder Kommentare. Managementprozesse dienen letztlich der Steuerung der Kernprozesse und der unterstützenden Prozesse durch Führungskräfte.

• 

Prüfung

Bei der Prüfung handelt es sich um einen Soll-/Ist-Vergleich. Es wird festgestellt, ob etwas so ist, wie es sein soll. Kennzeichnend für die Prüfung ist, dass die Prüfenden weisungsfrei tätig sind und am Prüfungsgegenstand (z. B. Vergabe von Bauaufträgen) nicht selbst mitgewirkt haben.

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Prüfungscontrolling

Zur zielgerichteten Steuerung der Prüfungsaktivitäten bedarf es in jedem Rechnungsprüfungsamt eines Prüfungscontrollings. Dieses sollte auf einer Chancen- und Risikoanalyse beruhen, auf einen mehrjährigen Zeitraum ausgerichtet sein, konkrete jährlich durchzuführende Prüfungen benennen und deren Umsetzung nachhalten.

• 

Psychologie der Prüfung

Prüfungen werden von den Geprüften häufig als Bedrohung angesehen. Sie befürchten, dass Fehler aufgedeckt werden und dies negative Konsequenzen für sie hat. Hieraus resultieren Widerstände gegen eine Prüfung. Um diese gering zu halten, muss das Rechnungsprüfungsamt vertrauensbildende Maßnahmen ergreifen. Hierzu gehören eine offene Information über die Prüfung, der Verzicht auf eine Vorverurteilung oder die Kommunikation des Nutzens einer Prüfung.

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Q

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Qualitätsmanagement

Qualitätsmanagement in der Rechnungsprüfung bedeutet, dass Maßnahmen ergriffen werden, um eine effektive und effiziente Prüfung zu gewährleisten. Hierzu gehören z. B. Prüfungsstandards, an denen man sich bei einer Prüfung orientieren kann.

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R

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Rechnungsprüfungsausschuss

Der in jeder Gemeinde zu bildende Rechnungsprüfungsausschuss prüft den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde. Hierbei bedient er sich der örtlichen Rechnungsprüfung, die insoweit als "Hilfsorgan des Rates" anzusehen ist.

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Rechtmäßigkeit

Der Grundsatz der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns ergibt sich bereits aus dem Grundgesetz. Danach muss die Verwaltung das geltende Recht beachten.

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S

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Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung

Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich. Sie arbeitet in fachlicher Hinsicht weisungsfrei, entscheidet also eigenständig, was/wann/wie und mit welchem Ergebnis geprüft wird.

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T

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U

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Überörtliche Prüfung

Die überörtliche Prüfung der Kommunen erfolgt in Nordhrein-Westfalen durch die Gemeindeprüfungsanstalt mit Sitz in Herne.

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V

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Vergabeprüfung

Die Vergabeprüfung ist eine gesetzliche Pflichtaufgabe für die örtliche Rechnungsprüfung. Sie erstreckt sich auf die Vergabe von öffentlichen Aufträgen über Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen. Dieses Prüfgebiet ist gekennzeichnet durch ein hohes Maß an Fluktuation, bedingt durch eine häufige Änderung der relevanten Rechtsvorschriften als auch durch zahlreiche Gerichtsentscheidungen. Das Vergaberecht ist geprägt durch verschiedene Grundsätze wie den Wettbewerbsgrundsatz, das Transparenzgebot oder das Diskriminierungsverbot. Von besonderer Bedeutung hinsichtlich des anzuwendenden Rechts ist die Frage, ob bestimmte Auftragswerte (sog. Schwellenwerte) überschritten werden.

• 

Vorprüfung

Die Vorprüfung ist eine gesetzliche Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Wesentliche Aufgabe der Vorprüfung ist es festzustellen, ob Landesmittel dem Grunde und der Höhe nach durch die mittelbewirtschaftenden Stellen außerhalb der Landesverwaltung (hier: Kommunen) zu Recht bewirkt worden sind. Voraussetzung ist hierbei, dass die Kommunen Teile des Haushaltsplans des Landes ausführen. Die örtlichen Rechnungsprüfungsämter sind im Rahmen der Vorprüfung an die fachlichen Weisungen des Landesrechnungshofs gebunden. Über das Ergebnis der Vorprüfung müssen sie dem Landesrechnungshof jährlich berichten.

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W

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Wesen der örtlichen Rechnungsprüfung

Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich. Ihr können von niemandem fachliche Weisungen erteilt werden. Ihre primäre Aufgabe ist die Kontrolle der Verwaltung. Die Funktion der örtlichen Rechnungsprüfung ist abzugrenzen von den Funktionen des Controllings, der Internen Revision (Innenrevision) sowie denen der Wirtschaftsprüfung.

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Wirtschaftlichkeit

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit bzw. Effizienz des Verwaltungshandelns verlangt, "die Dinge richtig zu tun", also ein günstiges Verhältnis von Mitteleinsatz und Ergebnis zu erreichen. Nach dem Maximalprinzip ist mit einem bestimmten vorgegebenen Einsatz von Mitteln das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Nach dem Minimalprinzip, das dem Grundsatz der Sparsamkeit entspricht, ist ein bestimmtes vorgegebenes Ergebnis mit möglichst geringem Einsatz an Mitteln zu erzielen.

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Wirtschaftsprüfung

Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung und der Wirtschaftsprüfung ist insoweit vergleichbar, als beide Institutionen Prüfungsaufgaben wahrnehmen, sie nicht in den betrieblichen Ablauf eingebunden sowie fachlich weisungsunabhängig sind. Die Wirtschaftsprüfung ist in den Kommunen insbesondere zuständig für die Jahresabschlussprüfung der Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen. Im Gegensatz zur Rechnungsprüfung besitzt die Wirtschaftsprüfung eine (gewisse) wirtschaftliche Abhängigkeit von Folgeaufträgen.

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X

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Y

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Z

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Zahlungsabwicklung

Die Prüfung der Zahlungsabwicklung ist eine gesetzliche Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Die Zahlungsabwicklung umfasst insbesondere die Auszahlungen, die buchhalterische Erfassung der Zahlungsströme, die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel, die Aufnahme und Rückzahlung von Krediten zur Liquiditätssicherung, das Mahnwesen und die Zwangsvollstreckung sowie weitere wichtige Aufgaben.

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Zeitpunkt der Prüfung

Das Rechnungsprüfungsamt entscheidet grundsätzlich eigenverantwortlich, wann es prüft. Möglich sind also Vorab-Prüfungen (vor einer Entscheidung der Verwaltung), begleitende Prüfungen (im laufenden Umsetzungsprozess) oder nachträgliche Prüfungen (nach Abschluss einer Verwaltungsmaßnahme).

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Zweckmäßigkeit

Der Grundsatz der Zweckmäßigkeit bzw. Effektivität des Verwaltungshandelns verlangt, "die richtigen Dinge zu tun", also einen hohen Zielbeitrag zu leisten (Wirkungsorientierung). Hierfür ist es erforderlich, dass die Verwaltung bzw. die Politik (Rat, Kreistag, Landschaftsversammlung) Ziele bestimmt und Kennzahlen zur Zielerreichung definiert. Nur dann ist die Zweckmäßigkeit messbar.

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